中国“政策区”的概念内涵、演进趋势与空间治理——新国家空间视角的辨析

在我国的改革开放及其深化进程中，中央政府为聚焦重大战略、降低改革成本，通常会确定部分地域空间进行大规模的开发建设和制度探索，如设立经济特区、国家开发区、国家级新区等，并在取得一定成效后推广其建设经验。这类经中央政府批准设立、区别于行政区，且有着特定政策目标、精简管理体制的新兴战略空间，可称之为“政策区”。在大规模规划建设背景下，由于政策区空间对象的多样性和复杂性，其内涵难以明确界定、实践趋势亦有待厘清。

本文借鉴新国家空间理论框架并对其进行本土化演绎，以改革开放后中央政府设立的典型政策区为研究对象，从概念内涵、演进趋势两方面分析其在国家尺度重组和空间治理中的特征，系统识别政策区体系演进在国家空间重构中扮演的角色。在此基础上，探讨新发展阶段政策区空间治理的若干关键议题，以期为政策区参与下我国的空间治理现代化建设提供启示。

历经四十余年的实践，我国政策区数量、类型已较为丰富。政策区指中国改革开放后，由国家批准并赋予特定政策目标和管理权限，设立了专门管理机构，以国家监管、地方运作的模式承载国家重大战略的地域空间。可以发现，政策区缘起自改革开放初期，其中部分典型政策区已经成为促进国家经济社会发展的增长极、改革创新的试验田（表1）；不同于法定的行政区划，政策区一般具有试验性特点，不仅包括推动外向型产业并带动地区经济增长的经济特区、国家级新区等，还涵盖围绕国家重大战略而设立的多种试验区、示范区等。

表1 | 部分典型政策区的类型及性质 | 笔者据相关资料和文献整理

随着学界认识到我国政府在推动城市和区域空间转型中的重要作用，新国家空间理论框架成为经济全球化背景下解析我国区域治理和行政结构重组等过程的有力工具。在我国改革开放以来“自上而下”的管理体制与“自下而上”的增长需求的碰撞中，中央政府利用其在央地关系中的主导地位，通过国家空间选择权力，设立不同类型的政策区，置于各级行政区和宏观区域之中。无论是基础意义的国家空间项目角度，还是完整意义的国家空间战略角度，政策区都在与传统国家空间的互动中，促进新的国家空间形态不断生产和演化：一方面，政策区作为一类制度空间嵌入到行政区和区域，推动着政策区管理机构与地方政府的尺度重组，亦常被作为行政区划调整的初期干预手段；另一方面，政策区利用政策红利集聚资本、人才等要素，通过影响地区经济社会发展，推动了不均衡发展和区域空间结构调整（图1）。

图1 | 新国家空间视角的政策区认知框架

中国的政策区伴随着并推动了国家工业化、城镇化的进程，成为了国家尺度重组和空间重构的工具。从“国家空间项目”角度来讲，政策区由中共中央或国务院批准设立和监管，在地方层面由管委会等上级政府的派出机构负责管理，且一般会成立国有开发公司等市场化主体参与空间开发和项目运作。从“国家空间战略”角度来讲，设立政策区是部分国家战略在有限空间内试验的手段，中央政府为其确定了总体发展目标，并赋予各类产业、财税、金融等配套政策，鼓励其先行先试（图2）。

图2 | 政策区的内涵特征识别

在中国，国家空间概念体现为国家在国土空间内实现管辖和治理的空间结构，一般由层级化的行政区界定监管尺度、由多类型的区域落实政策分异。我国自上而下的管理体制依托各级行政区划确立，“京津冀”“长三角”等区域重大战略则是由各类区域所承载。而政策区可谓是国家空间选择的尺度嵌入和政策试验平台，其既是国家落实行政区和区域空间治理的重要抓手，也是通过政策叠加与更新推动国家空间渐进式重构的具体工具（图3）。在管理体制方面，政策区融合了刚性行政区划与柔性区域协调的诸多特点；在空间治理方面，政策区既打破了传统等级制的属地政府治理模式，也充当了区域内试点型、渐进型的运作空间和治理平台的角色。

图3 | 政策区与行政区、区域的关系示意 | 笔者据中国政府网站资料绘制

随着我国发展阶段的变化，不同时期设立的政策区在类型、数量和布局等方面存在调整。这一现象说明政策区的演进历程受到宏观空间战略投放的重要影响，体现出明显的国家空间选择特征（图4）。总体可分为（1）改革开放初期的不均衡发展阶段：在经济特区建设经验的影响下，我国从沿海地区逐步开展了第一批国家级开发区、国家级新区的实践探索。（2）进入21世纪后的针对性布局和滚动式发展阶段：在向中西部地区推广既有政策区经验的同时，国家围绕深化改革、自主创新等国家战略，将更大力度的改革任务置于原有行政区或政策区的综合配套改革、自主创新等战略试点中。（3）党的十八大以后的制度创新和全面改革阶段：政策区的设立在数量上愈发频繁、类型上更具特色，也更加倾向于响应宏观区域战略，以获取更多的政策叠加。例如，河北雄安新区、上海浦东新区等，不仅在其内部设立了综合保税区、自贸试验区等更小尺度的开放发展试验平台，亦成为“京津冀协同发展”“长三角一体化发展”等国家区域重大战略的具体抓手。

图4 | 部分政策区演进历程总结

在参与国家空间重构的进程中，政策区也会在政府引导和市场变革的共同作用下呈现持续演进特征（图5）。国家空间项目方面，伴随近年的区域治理和地方管理创新，中央进一步下放改革自主权，总体存在去中心化、定制化的特征；国家空间战略方面，则呈现出了多样化、集中化的特征。但是仍要指出，政策区发展过程中的诸多尺度下推手段，根本上来说仍是中央通过赋予特定政策区经济管理、项目审批等事项，将地方政府的部分事权让渡于更加精简、高效的管理机构。该过程中，中央（上级）政府的事权并未真正削弱，反而是政策区“准政府”与地方政府职能并立；对于国家而言，实际是丰富了对政策区所在地区的多角度监管与治理路径，这一现象在部分西方国家的空间转型探讨中也被注意到。因此，政策区演进历程及其对我国国家空间的重塑态势，仍有管理尺度方面的“去中心化”和“中心化”共存、地域布局方面的宏观“平等化”和局部“集中化”共存等现象。

图5 | 国家空间选择干预下的政策区发展趋势和特征

政策区作为改革开放初期就出现的制度空间，长期处于目标定位、发展模式、管理体制的更新与优化之中，未来一段时期内，仍将作为促进国家尺度重组和区域空间重构的关键空间载体。结合政策区的现实困境和战略目标，可基于新国家空间分析框架，从不同视角、不同维度，归纳政策区在未来发展中必须重视的议题（图6）。主要总结为以下四大方面：（1）政策区运作尺度的“去中心化”，是发挥其制度优势的前提，因此，应该健全法律法规，以保障政策区改革探索和发展目标的顺利实现。（2）政策区管理体制的“定制化”，是实现其因地制宜发展的保障，因此，要优化管理体制，综合考虑其发展阶段和地方特色。（3）政策区治理主体的“多样性”，是建构其治理网络、实现治理韧性的基础，因此，地方政府和管委会要更加聚焦于制定规则、搭建平台，以及激励人才和企业、推广创新模式等方面。（4）政策区资源要素的“集中化”，是其提升地区竞争力和聚焦改革使命的重要手段，因此，要聚焦政策区的改革使命，尤其在少数承载制度创新、政策试验功能的政策区，须通过大胆的体制改革和政策试验，保持其长期存在的“制度落差”。

图6 | 新国家空间框架下政策区发展的重点议题

研究系统总结了改革开放后国家设立的典型“政策区”所具有的共性特征与演进趋势，为其在新发展阶段的制度完善及空间治理优化提供了一定启示。不同于发达国家在国家空间重组探讨中对权力下放和地区协同的注重，在中国“有为政府”推动“有效市场”的模式下，诸多政策区的形成更多是中央战略意图和地方发展诉求共同作用的结果，且党中央参与下的国家空间选择在其中起到了决定性作用。因此，政策区的理论解析和未来实践在借鉴新国家空间理论框架的同时，需要理解我国党领导下政府的强势地位，也有助于推动政府职能的转变。未来，各类政策区的建设仍将是我国政府探索制度创新、重塑国家空间、承载新质生产力的先手棋，唯有进一步认清其内涵特征与发展规律，才能通过政策区的善治助力我国向空间治理领域现代化目标迈进。

（感谢同济大学建筑与城市规划学院赵民教授对初稿的指点。）

本文撰稿：王启轩 吕一平 任婕 宋彦

原文介绍

《中国“政策区”的概念内涵、演进趋势与空间治理——新国家空间视角的辨析》一文已在知网首发。

【doi】10.11819/cpr20241707a

王启轩，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，北卡罗莱纳大学教堂山分校城市和区域规划系联合培养博士生，wqx3@qq.com。

吕一平，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，北卡罗莱纳大学教堂山分校城市和区域规划系联合培养博士生。

任 婕，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，北卡罗莱纳大学教堂山分校城市和区域规划系联合培养博士生。

宋 彦，北卡罗莱纳大学教堂山分校城市和区域规划系教授，系主任，北卡罗莱纳大学教堂山分校中国城市研究中心主任，博士生导师，本文通信作者，ys@email.unc.edu。

【基金项目】国家留学基金管理委员会(CSC)“国家建设高水平大学公派研究生项目”(编号：202206260209、202206260214)资助。

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